1. INTRODUÇÃO
Antes de adentrarmos ao assunto
proposto nesta pesquisa, devemos lembrar que o Estado é uma pessoa jurídica
territorial soberana, formada pelos elementos povo, território e governo
soberano. Estes elementos são indispensáveis para formação do Estado.
A Administração Publica é divida
em Administração Pública direta e indireta, tópico este que será tratado
adiante, e é composta por um conjunto de órgãos, serviços e agentes do Estado
responsáveis por proporcionar uma melhor qualidade de vida para sua população,
como saúde, educação, cultura, segurança etc.
Assim explica MARCELO ALEXANDRINO
e VICENTE DE PAULA:
“Administração
pública em sentido amplo abrange os órgãos de governo, que exercem função
política, e também os órgãos e pessoas jurídicas que exercem função meramente
administrativa.”
2. ADMINISTRAÇÃO DIRETA,
ADMINISTRAÇÃO INDIRETA E ENTIDADES PARAESTATAIS
A Administração Pública é
dividida em Direta e Indireta. Ainda, é importante fazermos um estudo sobre as
entidades paraestatais.
Administração direta são todos os
órgãos que fazem parte das pessoas políticas do Estado (são eles a União, os
estados membros, o Distrito Federal e os municípios), aos quais foi atribuída a
competência para exercício, de forma centralizada, de atividades
administrativas.
Administração indireta é o
conjunto de pessoas jurídicas desprovidas de autonomia política que estão
vinculadas à administração direta para exercício de atividades administrativas,
agora de forma descentralizada.
A organização da administração
pública do Brasil está prevista no art. 4.º do Decreto-Lei 200/1967, assim
escrito:
Art. 4° A
Administração Federal compreende:
I - A
Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura
administrativa da Presidência da República e dos Ministérios.
II - A
Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades,
dotadas de personalidade jurídica própria:
a) Autarquias;
b) Empresas
Públicas;
c) Sociedades
de Economia Mista.
d) fundações
públicas.
Parágrafo
único. As entidades compreendidas na Administração Indireta vinculam-se ao
Ministério em cuja área de competência estiver enquadrada sua principal
atividade.
Apesar de sempre ser lembrado, o
DL 200/1997 se restringe apenas ao Poder Executivo Federal.
Existem empresas públicas e sociedades
de economia mista que não são criadas propriamente para prestar serviços
públicos à Administração, mas sim para explorar atividades econômicas em
sentido estrito, por exemplo, a Caixa Econômica Federal e o Banco do Brasil.
Também existem as entidades
paraestatais, que são pessoas jurídicas privadas, que mesmo não integrando a
estrutura da administração pública, colaboram com o Estado em atividades não
lucrativas.
3. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Depois de alterado pela EC n.
19/98, o art. 37, caput, da Constituição Federal, apresenta a seguinte redação:
Art. 37. A
administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao
seguinte [...]
Os princípios constitucionais
expressos são: princípio da legalidade, princípio da impessoalidade, princípio
da moralidade, princípio da publicidade e princípio da eficiência. Ainda, a
doutrina entende que existem outros princípios constitucionais implícitos como,
por exemplo, o princípio da supremacia do interesse público sobre o privado; o
princípio da finalidade; o princípio da razoabilidade; o princípio da
proporcionalidade, dentre outros.
3.1. Princípio da Legalidade
O art. 5°, inciso II, da
Constituição ordena que:
II - ninguém
será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei
[...].
Este princípio deve ser
interpretado de maneira diferente para o particular e para a Administração. O
particular pode fazer tudo que a lei não proíbe, ele tem autonomia para fazer o
que quiser desde que não viole nenhuma legislação. Por outro lado, a
Administração só poderá fazer o que a lei permitir, no entanto isso não é
totalmente absoluto, há casos em que isso é relativo, por exemplo, em casos de
estado de defesa ou estado de sítio.
3.2. Princípio da impessoalidade
A constituição garante no caput
do art. 5° que “todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer
natureza”. A Administração não pode agir de modo a favorecer ou perseguir
alguém, todos devem ser tratados de maneira igual.
3.3. Princípio da moralidade
De acordo com o princípio da
moralidade, a Administração deve agir com boa-fé, sinceridade, probidade,
lealdade e ética.
3.4. Princípio da publicidade
O intuito deste princípio é
proporcionar à sociedade, de maneira transparente, que ela saiba de que modo a
Administração está trabalhando. Com exceção de processos que são sigilosos,
todos tem direito à informação.
Os remédios constitucionais
habeas data e mandado de segurança cumprem um importante papel para que haja
transparência nos atos da Administração.
3.5. Princípio da eficiência
Este princípio presa pela
produtividade. Até hoje existe a fama que os servidores públicos trabalham
pouco e ganham muito, enquanto na iniciativa privada trabalha-se muito e o
salário não é tão bom, por isso, este princípio foi criado para que o Estado consiga
alcançar seus objetivos.
A Administração deve proporcionar
para os servidores meios de incentivo ao trabalho, por exemplo, avaliações
periódicas.
4. AGENTES PÚBLICOS
Este é o conceito de agentes
públicos de MARCELO ALEXANDRINO e VICENTE DE PAULO:
“Considera-se
agente público toda pessoa física que exerça, ainda que transitoriamente ou sem
remuneração, por eleição, nomeação, designação contratação ou qualquer forma de
investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função pública”.
A expressão “agente público”
engloba uma grande quantidade de pessoas que prestam serviços para o Estado. O
agente público representa o Estado, é pelo agente público que o Estado se faz
presente. No final das contas, o agente público manifesta as vontades do
Estado, já que este não as pode fazer só.
4.1. Classificação dos agentes
públicos
Neste estudo será apresentada a
classificação proposta por HELY LOPES MEIRELLES, exposta por MARCELO
ALEXANDRINO e VICENTE DE PAULO.
4.1.1. Agentes políticos
São os integrantes do mais alto
escalão no serviço público, responsáveis pela elaboração de diretrizes,
supervisão e direção da administração pública.
São agentes políticos os chefes
do poder executivo e seus auxiliares diretos, por exemplo, o Presidente da
República e os Ministros de Estado. Ainda, parte da doutrina considera também
como agentes políticos os membros da magistratura e os membros do Ministério
Público.
Os agentes políticos não se
sujeitam as mesmas regras dos servidores públicos comuns, eles geralmente são
investidos nos cargos por meio de eleição ou nomeação e suas competências estão
expressas na Constituição.
4.1.2. Agentes administrativos
São todos os servidores públicos,
empregados públicos e agentes temporários que exercem atividade profissional
com remuneração para administração publica, em qualquer poder, seja na
administração direta, como também na indireta. Estes possuem um regime jurídico
próprio e estão sujeitos a uma hierarquia.
Servidores públicos são aqueles
regidos por um regime jurídico-administrativo de caráter estatutário;
empregados públicos são aqueles ocupantes de empregos públicos e são regidos
por contrato de trabalho que segue o que manda a Consolidação das Leis do
Trabalho – CLT; e os agentes temporários, como o próprio nome já diz, são aqueles
que são contratados para trabalhar em um determinado período, devido alguma
necessidade excepcional do Estado.
4.1.3. Agentes honoríficos
São pessoas que atuam por
requisição do Estado para atuarem em um determinado processo, sem remuneração e
sem vínculo jurídico. No entanto, para fins penais, são considerados
funcionários públicos. São agentes honoríficos, por exemplo, os mesários
eleitorais e os jurados.
4.1.4. Agentes delegados
Os agentes delegados são
particulares que recebem autorização para exercer funções de competência do
Estado, como obras e serviços públicos. Não são servidores públicos, mas atuam
em nome do Estado. Também, para fins penais, se enquadram como funcionários públicos.
Como exemplos de concessionários
e permissionários de serviços públicos temos os leiloeiros e os tradutores
públicos.
4.1.5. Agentes credenciados
Para HELY LOPES MEIRELLES, os
agentes credenciados “são os que recebem a incumbência da administração pública
para representá-la em determinado ato ou praticar certa atividade específica,
mediante remuneração do Poder Público credenciante”. Os agentes credenciados
também são considerados funcionários públicos para fins penais.
Como exemplo, podemos citar a
contratação de um artista consagrado pela crítica especializada brasileira para
representar o Brasil em um evento internacional que seja de natureza de sua
área.
5. RESPONSABILIDADE DO ESTADO
Responsabilidade do Estado é a
responsabilidade que o Estado tem de reparar danos causados por seus agentes,
enquanto estão a serviço da Administração Pública, a terceiros. Por exemplo, um
disparo de arma de fogo efetuado por um policial em serviço que acerta uma
pessoa inocente durante uma troca de tiros com bandidos.
5.1. A responsabilidade civil do
Estado nas constituições brasileiras
A responsabilidade objetiva da
Administração Pública passou a ser aplicada no Brasil na Constituição Federal
de 1946, e posteriormente na constituição de 1967 e sua emenda n°.1, que é
considerada por vários doutrinadores como uma nova Constituição.
O art. 37, § 6° da Constituição
Federal de 1988 positiva da seguinte forma:
§ 6º - As
pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de
serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade,
causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos
casos de dolo ou culpa.
5.2. Teoria do risco
Em resumo, de acordo com essa
teoria, toda pessoa que obtém proveito, que geralmente é financeiro, de sua
atividade exercida cria risco de dano a terceiros e tem o dever de reparação.
Assim explica VENOSA:
“A
insuficiência da fundamentação da teoria da culpabilidade levou à criação do
risco, com vários matizes, que sustenta ser o sujeito responsável por riscos ou
perigos que sua atuação promove, ainda que coloque toda diligência para evitar
o dano. Trata-se da denominada teoria do risco criado e do risco benefício. O
sujeito obtém vantagens ou benefícios e, em razão dessa atividade, deve
indenizar os danos que ocasiona.”
5.3. Teoria do risco
administrativo
A teoria do risco administrativo
preceitua que não deve um particular suportar o dano advindo de uma atividade
que, em tese, se reverte em benefícios a toda coletividade.
5.4. Responsabilidade objetiva do
Estado
Fazendo uma leitura do § 6° do
art. 37 da Constituição, entendemos que o legislador originário adotou a teoria
da responsabilidade objetiva, pois em nenhum momento o dispositivo menciona que
deva ser demonstrada culpa.
Ainda, é importante frisar que
será “assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo
ou culpa”. No entanto, este só pode ser processado pelo Estado.
Deste modo, podemos concluir que
existem duas espécies diferentes de responsabilidade: a responsabilidade
objetiva – quando não há a necessidade de se comprovar a culpa; e a
responsabilidade subjetiva – quando há a necessidade de se demonstrar a culpa,
neste caso, do agente perante o Estado.
5.5. Responsabilidade subjetiva
do agente
Para que o agente seja
responsabilizado – teoria subjetiva – tem que ser provado que ele agiu com
negligência, imprudência ou imperícia, ou seja, ele tem que ter agido com
culpa.
5.6. Ação de regresso
Para proteger seu patrimônio, o
Estado pode entrar com ação de regresso contra seus agentes que causaram algum
tipo de prejuízo à Administração. Ainda, esta ação tem cunho educativo, para
que o agente não venha a cometer mais os mesmos tipos de erros.
Somente o Estado pode ingressar
com tal ação.
6. REFERÊNCIAS
ALEXANDRINO, Marcelo e PAULO,
Vicente. Direito Administrativo descomplicado. Rio de Janeiro: Método, 2012.
BRASIL. Constituição da República
Federativa do Brasil de 1988 (com atualizações posteriores). Brasília:
Congresso Nacional.
BRASIL. Organização da
Administração Federal (Decreto-Lei 200/1967, com atualizações posteriores).
Brasília: Congresso Nacional.
LENZA, Pedro. Direito
Constitucional Esquematizado. São Paulo: Saraiva, 2012.
Hoje, 11 de dezembro de 2013, saiu o edital do concurso do Banco do Brasil S.A. Este concurso é destinado para contratação no cargo de Escriturário.